用BT模式建成的揭阳市城市防洪工程

□本报记者 张仁杰  毕鹏飞  毕玉娟  张继涛  邹锦华

    5年投入885亿元，广东省“十一五”时期水利投入创历史新高，是“十五”时期的1.6倍。在原有高投入的基础上保持高增长，实属不易。而其更重要的意义在于获得了对在市场经济条件下开展水利建设的规律性认识。

    财政投入的强力支撑缘于对水利的深刻认识
    水利的公益性决定了政府在水利建设中的主导作用，水利的基础性和战略性决定了要把水利作为公共财政投入的重点领
  水系发达，江河密布。广东地处珠江下游，既是水利大省又是水患大省。这种省情、民情、水情，决定了广东省各级党委、政府对水利公益性、基础性、战略性地位的深刻认知。重视水利，发展水利，这是广东“率先全面建成小康社会”的必然选择，是广东加快改革发展的内在逻辑。“没有和谐水利，就没有幸福广东。”这不仅是水利人的责任意识，也得到了党政领导的高度认可。
  重视，意味着重点投入，优先发展。“十一五”时期，广东省通过人大议案和政府专项、提高水利规费征收标准等方式，不断扩大水利投资盘子，省级投入达247.8亿元，远远超出了“十五”时期的154.25亿元。数字虽然枯燥，却是衡量措施力度的最好标尺。
  在西江干流左岸肇庆市境内，一道修葺一新的大堤犹如张开的臂膀，拥住一江碧水。这便是防灾减灾重点工程之一的景丰联围。它已成为当地百姓生命财产安全的重要屏障。工程投资10.9亿元，全部由各级政府以财政投入或贷款的方式筹集。“水利作为公共基础设施，建设投入一定要以财政作为主渠道。肇庆市2007年本级年财政收入为7.8亿元，而当年通过财政贷款4.5亿元投入水利工程建设。” 肇庆市水利局副局长谢桂坤道出了该市破解地方配套资金难题的力度。拿出相当于财政收入的60%的贷款投入水利，这是需要下很大决心的。

    正是在认知与决心的推动下，广东财政投入水利的力度逐年加大。在落实今年中央1号文件精神出台的《中共广东省委广东省人民政府关于加快我省水利改革发展的决定》中，明确提出“今后十年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍”。
  “按照2010全省水利投入150亿元来计算，广东省‘十二五’期间水利投资将超过1500亿元，年均水利投入至少300亿元。”广东省水利厅规划计划处副处长申宏星给记者算了笔账。
    广东省各级政府履行职责、发展水利、改善民生的决心昭然。
    BT模式——破解资金难题的创新举措
    政府财力有限，而市场潜力无限。在政府主导的前提下，解放思想，多元投入，向市场和社会挖潜，让效益早发挥，让百姓早受益
    记者在高要市看到，全长23.73公里的联金大堤主体工程已经完工，捍卫着31.71万人、30.57万亩耕地。
    然而，就在2009年年底，这项工程还陷于因资金不足而进展缓慢的困局。2006年，联金大堤被列入广东省城乡水利防灾减灾工程项目，计划投入1.42亿元，按50年一遇的标准进行加固。工程于2007年顺利开工。然而，直到2009年年底，才完成了不足一半的工程量。“整个工程概算1.42亿元，省里补助4700多万元，而高要市需配套9000多万元，压力实在太大。”高要市水利局局长刘志能说，“由于资金难以到位，工程只能慢慢来。”
    然而，防洪保安全却是当务之急，决不能慢慢来。由于以前大堤防洪标准较低，每到汛期，住在堤内的村民都无法心安。必须保障防洪安全的责任和工程建设无法正常推进的困顿，让百姓早日受益的理想与资金无法及时到位的现实，激烈碰撞，亟需破题。
    亟需破题的又何止是高要？虽然广东一直被认为是改革开放的前沿、经济发达省份，但同样存在地方配套资金难的问题，尤其是欠发达地区。水利事关民生，省委、省政府几次调整政策，提高补助标准，但地方水利建设始终无法最终摆脱财力不足的掣肘。
    就这样，一项水利投融资领域的全新改革应运而生——2009年6月，《广东省水利建设工程试行BT模式的指导意见》出台，广东省水电集团出资注册成立具有独立法人资格的广东晨洲水利投资有限公司（以下简称“晨洲公司”），广东开始探索市场化投融资方式推进水利工程BT融资建设：地方政府提供符合金融机构要求的土地或预登记土地及其他政府资源作为融资贷款的担保条件，以晨洲公司为承贷主体，银行提供资金缺口的总额贷款，施工企业负责组织项目实施；工程完工验收结算后，回购资金缺口总额转为当地政府债务，债务偿还期由银行与当地政府商定，一般是5年，最长可达12年。
    “我们得知BT模式后，很快就申请进行尝试。”刘志能告诉记者。从2010年1月，晨洲公司中标高要市联金大堤BT项目开始融资建设到现在，仅一年多时间，工程主体工程已经完成。
    “目前，广东水利采用BT模式建设的项目近30宗，引进资金70多亿元。”广东省水利厅建管处处长刘志标介绍。
    而对于BT模式的效果，刘志标认为：“采用BT模式，资金有保障，工程进展快，地方政府能最快消除安全隐患，老百姓最快得到实惠，参与企业也得到利益，实现的是一种多赢的局面。”
    除BT模式外，广东省还通过土地资源拍卖、以地换堤、水利工程经营权拍卖、社会捐资等形式，广泛吸纳社会资本，筹集水利建设资金。
    这是资金不足引发的市场倒逼，更是执政者主动求变的破局之举。靠着勇气与智慧的结合，广东走活了水利投融资一盘棋。
    统筹全省水利发展，省委省政府再出良方
    10%的土地出让收益中的45%交由省级统筹使用，将有效解决区域土地出让收益与水利建设投入需求不匹配的结构性矛盾
    党中央、国务院高度重视水利，今年中央1号文件出台了很多给力发展的投入政策，明确“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”。业内专家表示，文件含金量比较高，实实在在解决了水利建设资金问题。一时间，政策能否真正落到实处成为行业内外热议的话题。
    广东省委、省政府及时落实中央1号文件精神，出台了9号文件。对照来看，除明确“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”外，还明确“其中45%交由省级统筹使用（含深圳市）”。
    45%，一个简单的数字，其出台的过程却并非如此轻描淡写，而是需要全局眼光，破除阻力，协调推动。
    “广东省经济社会发展的特点之一便是区域经济发展极不平衡。全国层面存在的东西部土地出让收益与水利建设投入需求不匹配的结构性矛盾在广东各区域间同样表现突出。珠江三角洲地区经济较发达，土地出让收入高；粤东西两翼及粤北山区经济发展及城镇化进程相对滞后，土地出让收入低，但农田水利基础设施建设任务繁重。”广东水利厅厅长黄柏青道出了需由省级统筹45%的原委，“本着‘以城带乡，城乡统筹’的原则，从全省土地出让收益中提取一定比例用于省级统筹，重点投向粮食主产区、贫困地区、民族地区、革命老区和农田水利建设任务重的地区，促进区域经济和水利协调发展，是非常必要的。”
    省级统筹45%，还是缓解政府财力不足的重要途径。“‘十二五’期间省级水利资金投入需求达500亿元以上。按照目前财力，远远满足不了如此大规模的资金需求。由省统筹部分用于农田水利建设的土地出让收益，以小博大，通过省级融资平台贷款等手段，便可筹集到更多的省级水利建设资金。”广东省水利厅副厅长林旭钿表示。
    不谋全局者，不足以谋一隅；不谋大势者，不足以谋一时。广东省委、省政府在落实中央1号文件精神的基础上，领先一步，出台了“省级统筹45%”这样一剂化解区域性发展不平衡的政策良方。既谋一隅，更谋全局；既管当前，更想长远；既有利于广东水利整体实现跨越式发展，又对其他地区乃至全国具有很好的借鉴意义。
    中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋曾强调，对于广东这样一个经济总量大，发展又不平衡的省份来说，要有效推进科学发展，就必须既要有创新性的思路，又要有创新性的举措，二者缺一不可。这场创新性的水利投融资体制改革，可以看作撬动广东由水利大省向水利强省跨越的支点，这个支点必将推动广东水利的前进步伐更加快速而坚定。