严格落实水资源论证制度 开创水资源管理新局面

松辽水利委员会

（2012年11月29日）

　　自2002年《建设项目水资源论证管理办法》颁布实施以来，松辽委按照水利部的工作要求和部署，本着公平、公正、公开的工作原则，坚持流域管理和行政区域管理相结合的管理制度，扎实、严格、高效地开展松辽流域建设项目水资源论证报告书的审查、批复工作，取得了明显成效，规范了取用水单位的用水行为，有效促进了流域水资源的优化配置与节约保护，减少了水事纠纷，维护了社会稳定，为强化松辽流域水资源管理和监督水平、落实最严格的水资源管理制度奠定了坚实的基础。

　　一、实施总体情况

　　在建设项目水资源论证制度实施过程中，松辽委自觉按照行政许可法的要求，切实履行职能，严格按照《建设项目水资源论证管理办法》明确的基本程序开展水资源论证报告书审查、批复工作。对于不属于我委水资源管理权限的建设项目水资源论证报告书不予受理并告知原因；对于不符合国家产业政策、列入国家产业调整目录中禁止类的建设项目，水资源论证报告书不予受理或审批；对于建设项目取水不符合水量分配方案（或协议）或取水量超过总量控制指标的，且没有合理可行的水权转换可满足项目取水要求的，水资源论证报告书不予审批；对建设项目退水口设在饮用水水源区的，水资源论证报告书不予审批等等。通过建立一系列严格、周密的工作机制，切实做到水资源论证管理工作不越位，不缺位、不错位。

　　2006年以前松辽委共审批16份建设项目水资源论证报告书，2007年度审批7份，2008年度审批13份，2009年度审批15份，2010年度审批22份，2011年度审批18份。审批建设项目涉及大型农业灌区、大型水库、供水工程、跨流域调水工程、石油化工、矿产采掘、火（水）力发电等多个行业，取水用途涵盖生活、农业、工业、发电、渔业养殖、生态环境等。从报告书受理、遴选专家、现场察看、组织审查、会签、批复等环节层层把关，严格要求，无任何越权审查、审批建设项目取水的情况，充分保障松辽流域最严格的水资源管理制度的落实。

　　松辽委直属事业单位或国有企业具有水资源论证报告书编制甲级资质共有两家单位，分别是吉林松辽水利水电咨询有限责任公司和松辽水利委员会水文局。截止2011年底松辽委有效管辖专家共计37人，涉及水利规划、水文水资源、水资源保护、火力发电厂水工工艺设计、水处理及污泥处理、矿产勘查等多个专业和学科，为我委水资源论证报告书审查严把技术关提供了强有力的技术支撑，各位专家均能按照《取水许可管理办法》、《取水许可和水资源费征收管理条例》及《建设项目水资源论证导则》规定的要求，认真评审，实事求是提出审查意见，对报告书中存在的问题和缺陷，能客观分析、坚持原则、客观公正、实事求是的提出修改意见。没有发现不负责任的审查和“人情审查”的弄虚作假等违法违规行为。

　　我委在水资源论证报告书审查工作中，与四省区各级水行政主管部门密切配合、相互协作，从区域水资源情势、水资源开发利用程度等多角度出发，本着客观、公正、对人民群众利益负责的工作态度，认真对待每份水资源论证报告，对于涉及人民群众利益或对区域水资源状况有重大影响的项目坚决顶住各方压力不受理或不审批，维护国家和人民的利益不受损失。从项目取用水量、取用水合理性、取水可行性、取水、退水对第三者影响及节水等多方面进行技术把关，严格要求报告书质量，认真落实相关规定，切实保证松辽流域水资源的合理开发利用。

　　例如：2008年中广核吉林核电项目向我委提出取水意向，取水水源为第二松花江地表水。由于第二松花江沿江地区经济发达，人口稠密，为不影响沿江当地居民和保障下游取水安全，未同意其取水请求；2011年内蒙古乌兰浩特工业园区取水水源为察尔森水库，园区取水既关系上下游两省利益，同时涉及察尔森水库水权的合理转让。为保证流域和谐用水，不产生水事纠纷，我委要求其取水需取得下游吉林省书面同意文件，并编制水权转让可行性研究报告，工业园区水资源论证报告，具体项目水资源论证报告，经我委审批后方可正式实施开工、建设。

　　目前，松辽流域规划水资源论证尚处于起步阶段，2011年我委审查规划水资源论证项目1项，为内蒙古自治区乌兰浩特经济技术开发区工业供水工程水资源论证，报告编制单位为吉林松辽水利水电咨询有限责任公司，由于项目水权转让可行性研究报告未获批复，水资源论证尚在修改中。2012年我委利用中央分成水资源费项目经费，选取诺敏河流域综合规划作为试点，按照《规划水资源论证技术要求（试行）》开展试点的规划水资源论证工作，探索规划水资源论证的主要内容、技术方法，为完善规划水资源论证技术标准体系奠定基础，目前该报告正在编制过程中。

　　二、主要做法

　　经过多年的工作和探索，我委水资源论证管理工作水平逐步提高，积累了宝贵的工作经验。

　　一是从项目取用水量、取用水合理性、取水可行性、取水、退水对第三者影响及节水等多方面进行技术把关，严格要求报告书质量，对于不符合国家产业政策、不符合水量分配方案（或协议）、取水量超过地区取水总量控制指标、取水对区域水资源状况、水环境或第三者取水有重大影响报告书的不予审批。

　　二是经过我委审批的水资源论证和取水许可的大型建设项目，在项目开展前期工作、项目建设、试运行及竣工投产全过程均纳入我委的水资源监督管理范围，定期了解项目建设进展情况，掌握各单位取水、用水、耗水、退水情况，做到管理不脱节、检查不放松。

　　三是进一步优化评审专家队伍，从多种渠道了解专家的技术水平，充分发挥专家的技术把关作用，建立了严格的专家管理制度和责任追究制，对于责任心差、评审工作不认真的专家不再聘请和聘用。

　　四是按照水利部要求，定期将审查通过的论证报告书批复文件和工作总结情况向水利部备案。按照关于政务公开的相关规定，及时在松辽委政务公开网上对审批的建设项目水资源论证进展情况进行公示公开，接受社会各界、人民群众的监督。

　　三、水资源论证制度实施的主要经验及问题

　　一直以来，我委严格按照《建设项目水资源论证管理办法》和松辽委行政审批程序开展水资源论证报告书审查、批复工作。所有审批的项目从受理、召开审查会、会后的修改到最终审批各个环节均进行完整档案管理，保障项目资料完整性。

　　通过与水利部、流域各省区水利厅、发改委、各行业设计院等单位的评审专家信息交流、交换，吸收各行业优秀评审专家，建立水资源论证评审专家库，审查过程中充分发挥专家的技术把关作用，建立严格的专家管理制度和责任追究制。

　　在水资源论证报告审查过程中，邀请项目地的各级水行政主管部门和水资源论证评审专家参会，使我委在审查过程中能够真实的了解到当地的水资源状况和项目取水实际影响情况，为科学评审提供支持，同时也为后续监督管理打下良好的基础。

　　取用由我委审批水资源论证报告书的大型水利枢纽工程和跨流域引调水工程水资源的建设项目，为保证水资源的统一管理，要求其水资源论证和取水许可由松辽委审批。为促进水资源的有效、合理利用，我委采取将取水许可证核发给终端用户的管理方式，准确掌握水资源的利用方向，保证水资源费按用水行业征收，避免重复发放取水许可证。

　　积极开展松辽委审批水资源论证建设项目的取水工程竣工验收工作，建设项目试运行结束后，要求建设单位编制取水工程试运行报告和提交验收申请，我委按照原水资源论证报告书和批复文件对其进行竣工验收。如存在建设项目未按批复进行建设或未落实水资源论证批复文件要求的，责令其限期整改，整改合格后方可核发取水许可证。

　　为健全和完善水资源论证制度，提高水资源论证水平，对水资源论证制度实施效果进行客观分析评价，我委利用中央分成水资源费开展建设项目水资源论证后评估工作。2012年对大安灌区、引嫩入白供水工程、华能九台电厂扩建工程和牡丹江第二发电厂扩建工程等建设项目水资源论证报告开展后评估工作，取得了较好的成效。

　　但是，从实际情况来看，目前水资源论证工作还存在以下问题：

　　一是资质单位技术力量相差悬殊、水资源论证报告质量参差不齐，给审查工作带来较大困扰。报告编制人员对报告不够认真负责，在报告修改过程中敷衍了事，少数报告书需经过多次修改方能达到编制要求，耗费审查机关大量精力。应在论证报告书审查程序上提出更严格的要求。

　　二是水资源论证报告书审查聘请的专家均为各行业、各单位技术专家、骨干，专家们日常工作非常繁忙，在审查过后通常无心再对报告修改情况进行审核，对报告技术把关后续支持不足。应在专家管理上提高考核门槛，对不认真负责的专家实行更为有效的淘汰制。

　　三是大型水利枢纽工程和跨流域引调水工程水资源论证批复后，缺少后续监督管理抓手。水资源进入库区或调入区后是如何分配的，流域机构难以有效掌握，取用流域机构审批水资源论证的水库水或外调水资源建设项目的水资源论证报告书由流域机构审批还是地方水行政主管部门审批没有明确文件支持，导致出现管理的真空带和重叠管理情况。应进一步明确这类问题的管理界限。

　　四、东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作

　　按照水利部《关于做好东北四省区“节水增粮行动”水资源论证工作通知》要求，我委负责对黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区灌溉面积大于10万亩且小于30万亩的项目县水资源论证报告书审查审批进行复核，对项目灌溉面积大于30万亩（含30万亩）的项目县水资源论证报告书进行审批。

　　根据目前初步统计，“节水增粮行动”需要我委审查和复核水资源论证报告书的项目共计103个，其中，审查水资源论证报告书的项目共39个，其中内蒙古自治区9个，辽宁省5个，吉林省11个，黑龙江省14个；复核水资源论证报告书的项目64个，其中内蒙古自治区19个，辽宁省13个，吉林省2个，黑龙江省30个。

　　节水增粮行动水资源论证工作准备情况介绍如下：

　　一是建设组织机构。在水利部和委领导的总体部署和精心指导下，由委水资源处、农水处、水文局、规研中心等部门和单位组成的工作组，负责我委“节水增粮行动”项目水资源论证的各项具体工作。

　　二是建立审查专家库。搜集水利部、松辽委、各大专院校及项目所在省区的权威地表水、地下水领域专家的信息，按照专家能力、资历、专业类别，分别组成专家组长库和专家库，供报告书审查时备选。

　　三是开展项目区基本情况调查。工作组开展内业整理和现场踏勘调研工作，对项目区基本情况进行深入了解，为下一步的审查、复核做好技术准备。

　　通过开展内业整理工作，摸清项目区基本情况、工程建设规模及主要内容；搜集项目区耕地情况、农作物种类、现状灌溉面积、灌溉方式、灌溉效果等；搜集整理松辽流域有关地下水开发、利用、节约和保护等方面的相关规划；调查分析项目区地下水开发利用模式和基本情况、地下水质状况、生态环境脆弱程度，以及流域内地下水限采区、超采区、禁采区和生态脆弱区分布等相关资料；根据全国水利普查成果，按行政分区和水文地质单元分区调查分析各项目区地下水取水工程情况、监测井数量与分布、地下水超采情况、生态环境状况等，分析项目区水资源开发利用存在的问题；搜集水利部有关节水灌溉典型设计材料，分析各项目区灌溉方式、灌溉制度、灌溉定额，分析可选节水设备可选类型。目前，相关工作正在进行中。

　　组织相关单位、专家进行对个别项目区耕地情况、现状灌溉面积、灌溉方式、灌溉效果、地下水开发利用情况、现状工程情况、监测井数量与分布、地下水超采情况、生态环境状况、水资源开发利用存在的问题等进行现场调研，掌握第一手资料、数据，现场调研地方政府、百姓对节水增粮项目的意见建议等。目前，已对部分项目区进行了现场调研。

　　四是研究设定水资源论证审查约束性条件。内容包括：地下水禁采区、超采区、生态环境敏感脆弱地区的项目；已经达到或者超过取用水总量控制指标的；达到或超过地下水可开采量，仍需新增取用地下水的；取用深层承压水的；取用水布局不合理的未采用高效节水设施的；取用水对地下水有较大影响的；可能对其他取用水户或者社会公共利益产生重大影响的；项目区现状水井工程数量超过节水增粮设计水井数量的；不符合法律、行政法规和国务院水行政主管部门其他规定的。

　　五、推进水资源论证制度发展的建议

　　水资源论证项目后续跟踪管理难度大。由于松辽流域幅员辽阔，由我委审批取水许可项目的监督管理和执法检查存在一定难度，此外各审批项目竣工投产后，需要到现场进行取水工程验收和核发取水许可证，这都需要大量人力物力。目前管理手段不能完全满足实行最严格水资源管理制度的要求，建议水利部加快水资源管理系统建设和资金投入。

　　建议水利部加强未按要求开展水资源论证工作的项目及越权审查项目的清查和惩处工作。目前，从项目所属行业看，国家能源局审批、核准的项目在项目审批时将水资源论证和取水许可申请作为审批、核准要件，水资源论证工作开展较好；而由国家发改委其他司局审批、核准的项目未严格要求进行水资源论证，水资源论证工作开展情况一般。其他主管部门或省、市级发改委等部门审批、核准的项目，由于涉及地方利益或招商引资等问题，往往未进行水资源论证和办理取水许可手续。建议水利部在日后的工作中，应加强对越权审批的执法和查处力度，加强水资源论证工作的宣传力度。

　　“节水增粮行动”项目既是关系到国家粮食安全、地区经济发展的大事，也是关系到各项目区生态健康和原有用水户用水安全的重要事件，这就要求行政审查、审批应该慎之又慎。目前各项目区的热情很高，一些地区“节水增粮行动”项目的建设资金也已经开始拨付，有的已经开工建设。在这种情况下，开展水资源论证报告审查和复核工作，不论是省厅还是松辽委，行政压力都将是十分巨大的，因此，建议水利部给予强力的行政支持，派驻有关行政人员全程跟踪我委的审查、复核工作，及时了解项目审查进展和难点问题并给予指导。

　　建议水利部明确节水增粮取水许可审批和监督管理机关，严格监督管理项目建成后的运行管理及相关节水设备运行、维护和更新。同时，节水增粮行动涉及多个司局和部门，建议建立相关的协调机制。

　　来源：中国水利网站 2012年12月7日