新疆自治区水利厅作交流发言
实行最严格水资源管理制度
全面开展规划水资源论证
新疆水利厅
2012年11月29日
自2002年《建设项目水资源论证管理办法》颁布实施以来，在水利部、自治区的支持下，新疆全面落实了建设项目水资源论证制度，对新建、改建、扩建项目，切实把好新增用水入口和退排水关，在转变经济发展方式，提升取水许可审批的科学化、规范化水平，促进水资源的合理配置、节约保护和高效利用都发挥了重要作用。现将新疆水资源论证制度实施工作情况汇报如下：
一、水资源论证工作进展
水利部和原国家计委联合颁布《建设项目水资源论证管理办法》（水利部令第15号），确立了建设项目水资源论证制度；新《水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号）进一步确立了水资源论证制度的法律地位。根据水资源论证管理有关规定的要求，在各级水行政主管部门的共同努力下，全疆累计完成审查的水资源论证报告书500余份； 2008年以来水利厅初审和审批电力、化工、煤炭、冶金、水利等行业300多项工程项目水资源论证报告，其中工业项目212项。
（一）认真落实水资源论证制度
水利部令第15号颁布后，我厅也出台了一系列水资源论证的规范性文件，与自治区发改委联合下发了《关于做好建设项目水资源论证工作的通知》（新水厅〔2002〕94号）、《关于加强水利建设项目水资源论证管理和取水许可管理工作的通知》（新水规计〔2004〕127号），自治区还将水资源论证和取水许可的相关规定纳入新修订的《自治区实施〈水法〉办法》（2003年）。规定新建、改建、扩建项目必须由具有相应资质的技术单位编制建设项目水资源论证报告书，按照取水许可审批权限，水资源论证报告书实行分级审查审批。水资源论证报告书审查未通过的，或未编制水资源论证报告书建设项目，其取水许可申请不予受理。
这些年来，我们把水资源论证作为水资源开发利用的重要决策关口，作为参与宏观调控和促进节能减排的重要手段，作为树立水资源管理权威的重要载体，有效促进了水资源的优化配置与节约保护，减少了水事纠纷，维护了其他用水户的权益。初步实现了由“以需定供”粗放式的用水方式向“以供定需”节约式的用水方式转变，保证了建设项目在建设和运行期有安全可靠的水量和水质，确保了建设项目经济和社会目标的实现，促进了建设项目的顺利实施，保障了水资源的可持续利用。
（二）不断完善论证审批程序
根据水利部有关文件，进一步明确并细化了水资源论证报告书的受理、审查和审批等办理程序和时限要求，以及提交的材料附件明细。在收到建设项目业主单位书面申请及水资源论证报告书后，先进行程序性审查，对项目是否符合国家产业政策或列入相关行业发展规划，报告书编制单位的资质是否符合规定，对第三方有影响的是否有承诺书或协议，所在地水行政主管部门意见等。对程序审查审查通过的，结合建设项目所在地区和行业特点，先请熟悉情况的专家初审，初审不符合导则要求的，通知申请人，说明理由；初审符合导则要求的，作出审查方式和审查时间的安排，并通知申请人及有关单位。
组织会审时，邀请行业和相关部门的专家组成专家评审组，并指定专家评审组组长，尽量做到从水资源论证专家库中选聘的专家人数占到二分之一，审查会由专家组长提出水资源论证报告书评审组组长意见。报告编制单位在提交修改后报告书时，要求同时提交修改说明；针对有些报告书，组织审查的水资源管理部门技术人员对照修改说明也做好复核工作。接到经专家评审组组长签名确认的报告书后，审批机关出具初审意见或批复文件。按照依法行政、政务公开和机关效能建设的要求，通过对建设项目水资源论证报告书审查审批程序的不断完善，使水资源论证报告书审查更加规范和公正。
（三）严把论证报告书审查关
新疆水资源总量832亿m3，其中地表水789亿m3，地下水43亿m3（与地表水不重复部分），水资源分布“北多、南少、东缺”的空间分布特征和“春旱、夏洪、秋缺、冬枯”的时间分布特征显著。除额尔齐斯河、伊犁河流域外，大部分地区水资源短缺，水资源承载能力有限。
按照导则和规范规程对报告书的编制要求，一直围绕“水资源论证是保证水资源可持续利用的重要环节”开展工作。主要从微观层面上对建设项目的取水、用水、退水等环节进行科学分析、论证，使建设项目在规划设计阶段就考虑处理好与公共资源——水的关系，同时处理好与其他竞争性用水户的关系，对不符合国家产业政策和列入国家产业调整目录中禁止类的建设项目，以及建设项目取水不符合国家和自治区水量分配方案（或协议）或用水超过总量控制指标的，且没有合理可行的水权转换可满足项目取水要求的项目，限制审批（例如对已超过流域规划工业用水总量的伊犁州停止了建设项目水资源论证的审批）。限制审批新增取水以促使新疆有限的水资源发挥更大的作用，真正实现新疆水资源的可持续发展。
二、水资源论证存在的难点问题
一是建设项目取用水方案与流域、区域规划协调性论证，由于有的流域、区域等规划编制时间早，有的尚未编制水资源综合规划，区域经济发展预测（工业产业发展、农业种植结构等）取用水与区域水资源承载能力是否匹配难以评判；
二是单个项目水资源需求和行业发展规划中水资源需求的关系问题。单项论证不能解决人与自然、行业之间、部门之间、项目之间的竞争性用水问题，急需对重大建设项目布局和重要规划“宏观上”的水资源论证。通过介入规划的制定过程，将多个“分项”建设项目造成的累积影响、间接影响和诱导影响纳入规划水资源论证统筹考虑，将水资源需求管理，从建设项目论证推进到规划、布局的论证，以体现“从源头和过程控制” 。
三是各类区域发展规划、行业发展规划水资源的支撑条件如何，多半是由当地主管部门代替政府提出解决方案，本级或者上级主管部门负责解决或者提供解决的便利。这种脱离水资源支撑能力的经济、行业发展规划，有可能因为水的问题难以实现。常常不去追究经济、行业发展规划编制部门的责任，往往归咎于水利部门。因此各类规划都应制定符合水资源条件的发展目标，在这个规划中的建设项目或者用水项目才能纳入水资源论证程序中。
三、率先全面开展规划水资源论证
（一）新疆发展面临的水资源形势
新疆属内陆干旱区，降水稀少、蒸发强烈，生态环境脆弱，具有典型的绿洲经济特征。人均占有水资源量多、单位面积土地水资源少、水资源时空分布极不均衡、与生产力布局不相匹配是我区的基本水情。用水结构不合理，农业用水比重过高，用水效率和效益不高是我区水资源利用的区情。新型工业化、农牧业现代化、城镇化的加快推进，加上全球气候变化可能加剧新疆干旱区水资源的紧缺形势，水资源供需矛盾日益突出，成为可持续发展主要制约因素。导致这种状况的因素既有水资源自然禀赋的客观制约，也有经济增长方式粗放的推波助澜；既有水利基础设施建设滞后的直接影响，也有水资源管理制度不完善不落实的深层原因。客观基本水情和严峻的水资源形势，决定了必须实行最严格的水资源管理制度。
（二）自治区人民政府出台了开展规划水资源论证的文件
2011年中央1号文件发布后，为了全面准确贯彻执行中央各项决策部署，研究提出加快自治区水利改革发展的政策措施，自3月下旬开始，由钱智副主席牵头负责，自治区农办、水利厅领导具体组织，组成四个调研组，历时三个月，在全疆范围内开展了大范围、全方位、深层次的水利改革发展专题调研活动。自治区19个单位、12位厅级领导、50多名干部，深入各地州、水利厅直属单位和2/3以上的县市，倾听了不同方面的意见和建议，为起草新疆加快水利改革发展的意见奠定了重要基础。
通过调研发现，新疆经济社会的跨越式发展已经受到水资源问题的制约，如何能使有限的水资源为经济社会跨越式发展和长治久安提供可持续保障，成为摆在水资源管理面前的首要难题。经过认真分析研究，我们认为个别出现的水资源问题根本原因在于编制发展规划时与当地的水资源条件不相适应。科学规划是建设活动的基础和依据，在建设和发展中坚持规划先行是关键。开发建设活动应以水资源承载能力为基本依据，开展规划水资源论证工作势在必行。
2011年8月，自治区党委召开全疆水利工作会议，同时下发了《自治区党委自治区人民政府关于加快水利改革发展的意见》（新党发〔2011〕21号）。提出了“水利是新疆经济社会可持续发展的命脉，水利兴则新疆兴。”明确要求“严格执行国民经济和社会发展规划以及城市总体规划、重大建设项目布局水资源论证制度。” 根据开展规划水资源论证工作的要求，我厅制定下发了《规划水资源论证编制及审查规定（暂行）》。
2012年3月，自治区党委张春贤书记“项目建设促进周”听取水利工作汇报总结讲话指示“要加强规划水资源论证工作”。4月，我厅上报自治区人民政府《关于开展规划水资源论证工作的请示》，得到自治区人民政府主席、副主席等3位领导的同意批示。
2012年8月10日，根据开展规划水资源论证工作的需要，水利厅起草了《关于开展规划水资源论证工作的意见》（代拟稿），特报请批准以自治区人民政府文件印发执行。8月29日，自治区人民政府下发了《关于开展规划水资源论证工作的意见》(新政办发〔 2012〕150号)，率先在全疆推行规划水资源论证工作。
（三）开展规划水资源论证工作意见的主要内容
对规划水资源论证报告书编制的范围、时段、申请和审查程序、审批权限、资质要求、工作经费来源、编写的主要内容做了明确且系统的规定。
主要内容为：国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局规划、工业园区规划、高新技术开发区规划等涉及开发利用水资源的规划，都要开展规划水资源论证工作，编制规划水资源论证报告。
规划水资源论证工作是规划与重大建设项目布局审批的前置条件和建设项目水资源论证工作的前置条件。涉及开发利用水资源的产业发展规划和行业专项规划未进行规划水资源论证的，不得审查、审批。
（四）加强了与其它部门的合作
中央新疆工作座谈会召开以来，在国家和19省市的大力帮助下，自治区新型工业化建设进程明显加快，工业园区建设进入快速发展阶段，工业园区的用水需求迅速增长，可以预见未来的水资源问题将在园区凸显。为此，我们多次与自治区工业园区领导小组办公室（自治区经信委）沟通和座谈，2012年10月，水利厅与自治区工业园区领导小组办公室联合下发了《关于开展园区（开发区）规划水资源论证工作的通知》（新园区办〔2012〕18号），印发至各园区。
针对大多数工业园区规划已经基本完成的情况，通知规定：在2013年6月前完成所有园区规划水资源论证的补编工作，从2013年7月开始，未完成园区规划水资源论证补做工作的，各相关主管部门不受理其新增建设项目的审批工作。新申请设立的园区，应在申请园区设立前期工作阶段完成园区的规划水资源论证工作。园区规划水资源论证报告经水行政主管部门审查通过后，园区主管部门受理园区设立申请。
园区规划水资源论证工作是受理园区内建设项目水资源论证的重要依据，未完成规划水资源论证的园区，其建设项目水资源论证将不予受理。目前各园区正在积极开展园区规划水资源论证的补编工作
深入开展规划水资源论证，通过分析区域水资源条件对相关规划的保障与约束，合理调整并确定规划目标，引导和推动区域经济结构的调整、发展方式的转变，优化经济社会发展布局起到积极的促进作用，也必将为新疆的新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化建设和生态文明建设提供坚实的水资源支撑。
四、下一阶段计划
1、与自治区发改委沟通，起草下发关于涉水产业发展规划和行业专项规划水资源论证文件；
2、协调地方规划主管部门，组织指导规划水资源论证报告书的编制；
3、组织审查规划水资源论证报告书，并按照程序报规划审批机关，作为决策重要依据；
4、跟踪与监督，即跟踪监督规划涉及的水资源管理、节约与保护方面的落实情况。
五、建议
水资源论证制度具有的鲜明特点，决定了这项制度在实行最严格水资源管理制度、特别是在落实“三条红线”方面具有举足轻重的作用。规划水资源论证是一项系统性、综合性很强的工作，技术体系尚在建立，需要典型引路、积累经验。针对规划水资源论证我们提出以下建议：
1、加大对新疆技术评审单位、评审专家和资质证书持有单位的培训力度，以适应开展规划水资源论证的要求；
2、加强对资质证书持有单位、技术评审单位和评审专家的监管，确保水资源论证报告书的质量；
3、建立评审专家的评估机制。技术评审单位要对资质证书持有单位编制的水资源论证报告书、选定的评审专家的评审行为进行评估，作为行政机关考核资质证书持有单位、评审专家是否合格的依据。
来源：中国水利网站 2012年12月7日
